В греческой мифологии химера была наполовину львом, наполовину козлом и наполовину змеёй, но при этом совершенно чудовищной. Несмотря на своё название, законопроект «Один большой прекрасный закон» (One Big Beautiful Bill Act, BBB) — республиканский план по налогообложению и расходованию средств, который на этой неделе проходит через Конгресс, — выглядит химерическим. Он соединяет в себе рейганизм, направленный на сокращение государственного аппарата, и популистский трампизм, обезображенный исключениями и дополнениями для отдельных законодателей. Это будет представлять угрозу для американской экономики по меньшей мере в течение десяти лет.
Рикардо Томас/The Economist
Честно говоря, принятие любого закона в Конгрессе в наши дни — это уродливый и неуклюжий процесс: все возможные меры политики втискиваются в один «омнибусный» законопроект, который до последней минуты согласовывается руководством Конгресса и обречён на то, чтобы его приняли, практически не читая, рядовые члены. Однако, помимо институционального склероза, закон о снижении инфляции — это пример финансовой недисциплинированности и идеологического истощения. Он продлевает действие существующих щедрых налоговых льгот, финансируемых за счёт дефицита бюджета, на неопределённый срок и добавляет ещё несколько, а также увеличивает расходы на оборону и иммиграционный контроль.
Он частично компенсирует расходы за счёт отмены экологических субсидий и сокращения расходов на здравоохранение и социальное обеспечение для малоимущих, но, тем не менее, значительно увеличивает государственный долг США. Чтобы обеспечить достаточное количество голосов для принятия этой непривлекательной комбинации, законопроект содержит положения, призванные купить лояльность отдельных законодателей, например, налоговый вычет в размере 50 000 долларов для капитанов китобойных судов из числа коренных американцев, который так дорог Лизе Мурковски, колеблющемуся сенатору-республиканцу от Аляски.
Конгресс был на грани принятия законопроекта о защите бизнеса как раз к празднованию Дня независимости 4 июля. 1 июля Сенат одобрил законопроект с минимальным перевесом голосов. Вице-президент Джей Ди Вэнс проголосовал «за» при равном количестве голосов. В мае законопроект был одобрен Палатой представителей, опять же с минимальным перевесом. Но поскольку две палаты приняли разные версии законопроекта, Палате нужно было либо одобрить вариант Сената, либо отложить рассмотрение до тех пор, пока две палаты не смогут прийти к компромиссу. «Ястребы» финансовой политики в Палате представителей ворчали, что Сенат был слишком расточительным (хотя проект Палаты представителей не отличался особой бережливостью). Но республиканское руководство, похоже, было близко к тому, чтобы убедить несговорчивых представителей подчиниться.
После фейерверка не было фейерверка
Даже если принятие законопроекта будет отложено из-за бунта в последнюю минуту, он, скорее всего, в конечном счёте будет одобрен в целом в той же форме и станет знаковым законодательным достижением второго президентского срока Дональда Трампа. Это делает отсутствие какой-либо чёткой или последовательной идеологической основы законопроекта ещё более поразительным. Трамп навсегда изменил американскую политику, но ему не удаётся изменить экономику страны хотя бы в той же степени.
Чтобы понять, как это произошло, вернёмся в 2017 год, первый год президентского срока Трампа. Не интересуясь утомительными деталями законотворчества и лишь изредка беря бразды правления в свои руки, Трамп передал полномочия по работе с Конгрессом Полу Райану и Митчу Макконнеллу, которые в то время были лидерами республиканцев в Палате представителей и Сенате соответственно. После первой неудачной попытки отменить реформу здравоохранения Obamacare Макконнелл и Райан, которые увлекаются дерегулированием и либертарианскими идеями Айн Рэнд, решили переписать налоговый кодекс и добились одобрения Закона о сокращении налогов и создании рабочих мест (Tax Cuts and Jobs Act, TCJA).
Закон о сокращении налогов и занятости был типичным республиканским законопроектом до прихода Трампа, который провели в жизнь два человека, сегодня практически не имеющие влияния в партии (хотя Макконнелл отдал один из голосов за BBB в Сенате). Он навсегда снизил ставки корпоративного налога с 35 % до 21 % и заметно снизил ставки для физических лиц, но только на время. Это была уловка, призванная обойти правила Конгресса: притворство, что налоговые льготы будут действовать только до определённого срока, теоретически ограничивало долгосрочные расходы по законопроекту. Но в то время предполагалось, что будущий Конгресс продлит действие налоговых льгот, а не позволит им истечь, как было запланировано. В конце концов, именно это и произошло, когда Джордж Буш-младший инициировал «временное» снижение налогов в 2001 году, которое Барак Обама впоследствии счёл необходимым сделать постоянным, по большей части.
Сгорел на собственном фейерверке
Так получилось, что Трамп, проигравший президентские выборы в 2020 году, но победивший в 2024-м, на этот раз должен взять на себя ответственность за решение финансовых проблем. Продление налоговых льгот для физических лиц, предусмотренных Законом о сокращении налогов и занятости, обойдётся очень дорого. На некоторые из них, в том числе на щедрые стандартные вычеты и крупные льготы для родителей, претендует огромное количество американцев. Но другие элементы BBB, такие как сохранение максимальной предельной ставки на уровне 37 % вместо 39,6 %, увеличение вычетов по государственным и местным налогам (SALT) и освобождение от налога на наследство большей части имущества, выгодны самым богатым. Более того, в той мере, в какой законопроект компенсирует потерянные доходы, он делает это за счёт сокращения программ Medicaid (государственное медицинское страхование для малоимущих) и продовольственных талонов (субсидии на питание для малоимущих). Согласно оценке сенатской версии BBB, 12 миллионов человек потеряют медицинскую страховку из-за различных сокращений и бюрократических проволочек. Бюджетное управление Конгресса (БУК) подсчитало, что законопроект Палаты представителей приведёт к регрессивным последствиям: беднейшие 30% населения окажутся в худшем положении, чем раньше, в то время как доходы 10% самых богатых после уплаты налогов и социальных выплат увеличатся на 2,3% (см. диаграмму 1).
Диаграмма 1/The Economist
Масштабное регрессивное снижение налогов, финансируемое за счёт дефицита бюджета, — это классический республиканский подход: эти части «Билля о безопасности и рабочих местах» напоминают политику Рональда Рейгана и Джорджа Буша-младшего. Но всё это плохо сочетается с популистской экономикой Трампа, которая имеет более прогрессивные черты. Некоторые члены окружения Трампа MAGA, такие как Стив Бэннон, близкий советник президента в его первый срок, критиковали сокращение программы Medicaid, отмечая, что оно непропорционально сильно сказывается на сторонниках президента.
Некоторые из привлекающих внимание предвыборных обещаний Трампа, такие как отмена налогов на чаевые и оплату сверхурочных, а также введение налоговых льгот на автокредиты, включены в BBB. Загадочные правила Сената не позволяют Трампу освободить от налогов социальное обеспечение (государственную пенсию), как он обещал, поэтому пожилые люди получают более высокий стандартный налоговый вычет. Также существует план по созданию «счетов Трампа» для новорожденных с первоначальным взносом в размере 1000 долларов от федерального правительства. Но срок действия всех этих льгот истекает, когда он покинет свой пост в 2029 году.
Условный срок действия — это тот же трюк, что и в Законе о сокращении налогов и занятости: эти налоговые льготы обошлись бы в 500 миллиардов долларов, если бы действовали в течение десяти лет. Тем не менее их временный характер говорит о многом. Хотя Трамп обожает демонстрировать свою исполнительную власть и подчинил рядовых республиканцев своим прихотям, он проявляет такое же безразличие к законодательным вопросам, как и во время своего первого срока. Он просто хочет продать всё, что ему предложат, назвав это, по его словам, «возможно, самым важным законодательным актом, который когда-либо будет подписан в истории нашей страны». Он оставил мёртвые руки прошлого в качестве марионеток Бюро по контролю за соблюдением законов. Это зомби-рейганизм или, возможно, зомби-райанизм, шутит Орен Касс из American Compass, аналитического центра, который надеется проложить новый курс для правых.
В результате «Трампономика», похоже, вряд ли изменит Америку так, как это сделал Франклин Рузвельт с помощью «Нового курса» или Линдон Джонсон с помощью «Великого общества». Чтобы добиться долгосрочных изменений, необходимо продуманное законодательство. Трамп уклонился от этого в пользу более сиюминутных решений, таких как введение пошлин президентским указом и отправка своих помощников к тысячам федеральных служащих со словами: «Вы уволены!»
Однако то, что делается президентским указом, легко отменяется другим президентским указом. Трамп резко повысил тарифы: средняя ставка на товары, импортируемые в США, в настоящее время составляет 15,6 %, что более чем в шесть раз превышает уровень, существовавший до его вступления в должность в январе. Однако он повысил их в одностороннем порядке, широко трактуя свои чрезвычайные полномочия, что в настоящее время оспаривается в суде. Когда Илон Маск ещё был в окружении президента, его отправили наводить шороху в федеральном правительстве. Но многие увольнения и другие сокращения, которые он предписал, были отменены по решению суда. Это недолговечные способы реализации экономической политики. Американцы до сих пор говорят о революции Рейгана, реформе социального обеспечения Билла Клинтона и программе Obamacare. Какой программой они будут вспоминать Трампа?
Диаграмма 2/The Economist
Возможно, они просто помнят о его расточительности. Экономисты всё ещё подсчитывают цифры по версии BBB, принятой Сенатом, но, по предварительным оценкам, в ближайшее десятилетие американский долг увеличится примерно на 4,5 трлн долларов. Бюджетное управление Конгресса ожидает, что в ближайшее десятилетие среднегодовой дефицит бюджета в США составит 5,8% от ВВП; BBB увеличит этот показатель ещё на 1,25 процентных пункта. Государственный долг Америки в итоге превысит 120 % ВВП (см. диаграмму 2).
Белый дом придумал финансовую страну грёз, чтобы не обращать внимания на эти неутешительные факты. В этой стране Большой брат инициирует такой стремительный рост, что доходы взлетают, а долг падает. Совет экономических консультантов (CEA) опубликовал отчёт, в котором прогнозируется, что «Большой скачок» увеличит годовой рост ВВП более чем на один процентный пункт и что «экономическая политика Трампа, основанная на «Большом скачке», приведёт к сокращению дефицита на сумму от 8,5 до 11,1 трлн долларов». Совет героически прогнозирует, что к концу этой безмятежной эпохи государственный долг сократится до 94%.
К сожалению, это абсурдно. Закон о снижении инфляции в значительной степени является продолжением существующей политики, поэтому его расширение не приведёт к новой волне роста. Некоторые положения стимулируют инвестиции: компании могут полностью вычитать расходы на исследования и разработки из своих налоговых обязательств и быстрее амортизировать свои активы. Однако независимые аналитики считают, что это лишь частично обеспечит рост, обещанный Белым домом. CEA использует свои математические выкладки, предполагая, что г-ну Трампу удастся не только пробудить в Америке энтузиазм путем дерегулирования, но и убедить Конгресс сократить расходы (в противоположность тому, что он делал на этой неделе), и что его тарифы принесут Казне триллионы долларов.
Это большая, красивая сказка. Хорошим показателем того, насколько республиканцы верят в эти радужные прогнозы, является решение Сената включить в Закон о бюджетных ассигнованиях пункт о повышении лимита государственного долга на 5 трлн долларов. Финансовый кризис неизбежен, и он уже не за горами. Ожидается, что в 2032 году в целевых фондах, из которых выплачиваются пособия по социальному обеспечению и медицинской помощи, закончатся деньги, что приведёт либо к сокращению выплат, либо к значительному увеличению нагрузки на бюджет. Это станет серьёзным финансовым препятствием для преемника Трампа.
В то же время сокращение расходов, которое проводит BBB, приведёт к другим проблемам. Многие получатели Medicaid впервые будут обязаны работать в соответствии с эвфемизмом «требования к участию в жизни общества». Когда аналогичное правило было опробовано в Арканзасе в 2018 году, почти четверть тех, на кого распространялись новые правила, лишились страховки, прежде чем федеральный судья прекратил эксперимент. Люди будут исключены из списков не только потому, что они не работают, но и потому, что они не заполняют все необходимые документы (BBB также требует, чтобы штаты пересматривали право получателей на участие в программе Medicaid каждые шесть месяцев, а не раз в год). Расходы перейдут с федерального правительства на штаты. Согласно Бюджетному управлению Конгресса, версия законопроекта, принятая Палатой представителей, сократит расходы на Medicaid на 800 млрд долларов и приведёт к тому, что 8 млн человек останутся без страховки. Ещё 3 млн человек, получивших медицинскую страховку по программе Obamacare, также потеряют её из-за новых ограничений. Конгресс, скорее всего, также отменит налоговые льготы на страхование для ещё 5 миллионов человек.
Республиканцы придерживаются аналогичного подхода в отношении продовольственных талонов: штатам придётся взять на себя часть расходов, а получатели будут обязаны выполнять более строгие требования к трудовой деятельности. «[Существующие] требования к трудовой деятельности были довольно мягкими в течение последних 15–20 лет. Во время Великой рецессии они были временно расширены, но в некотором смысле не исчезли. Во время пандемии COVID-19 наблюдался рост», — говорит Скотт Уиншип из Американского института предпринимательства, консервативного аналитического центра. В результате сокращение расходов на продовольственные талоны может составить почти 300 млрд долларов, а число получателей сократится на 1,3 млн. Республиканцы утверждают, что модели слишком пессимистичны и что эти изменения подтолкнут больше американцев к трудоустройству. Но они также принимают меры предосторожности и откладывают введение требований о трудоустройстве до окончания промежуточных выборов в следующем году.
Еще одним крупным источником сокращения расходов в рамках BBB является отмена «зеленых» субсидий на сотни миллиардов долларов, введенных в действие предшественником Трампа, Джо Байденом. Главное законодательное достижение Байдена — законопроект о расходах на борьбу с изменением климата под названием «Закон о снижении инфляции» — будет в значительной степени отменен: налоговые льготы для ветряной и солнечной энергетики будут отменены. Субсидии на электромобили, тепловые насосы и другие энергоэффективные строительные материалы также будут отменены. Это один из источников разногласий между Палатой представителей и Сенатом, из-за чего отмена налоговых льгот стала чуть менее резкой. Но для получения налоговых льгот проекты в области чистой энергетики должны быть запущены в течение года после принятия законопроекта, а это непростая задача, учитывая все необходимые разрешения.
Подготовка к барбекю
В то же время Бюро по управлению государственными и общественными землями возобновляет аренду федеральных земель для новых нефтегазовых проектов (и даже угольных шахт). Он предписывает министру внутренних дел провести не менее 30 аукционов по аренде морских месторождений нефти и газа в «Мексиканском заливе». Исследовательская группа Zero Lab из Принстонского университета подсчитала, что этот закон увеличит выбросы углекислого газа в США на 500 млн тонн в 2030 году (примерно на 10 % больше, чем было бы при отсутствии BBB). Изменения, внесённые в законопроект в последнюю минуту, могут усугубить ситуацию.
Сэкономленные средства от сокращения программы Medicaid и «зеленых» субсидий частично направляются на решение некоторых проблем, волнующих Трампа. На оборону и иммиграционный контроль будет выделено дополнительно около 150 млрд долларов. Часть дополнительных военных расходов пойдет на давно назревшие приоритеты «ястребов» в отношении Китая, в том числе на модернизацию американского ядерного оружия и судостроения. На реализацию идеи Трампа о «Золотом куполе», который защитит континентальную часть США от ракетных атак, будет выделено 25 млрд долларов.
BBB выполняет все прихоти администрации в том, что касается иммиграции. Законопроект Сената предусматривает выделение почти 50 миллиардов долларов на строительство стены, которую Трамп давно обещал построить на границе с Мексикой. Еще 45 миллиардов долларов выделено на создание новых объектов для содержания мигрантов под стражей и еще 35 миллиардов долларов - на набор персонала и выплату бонусов сотрудникам американских пограничных и иммиграционных служб. Разговоры администрации о депортации 1 млн мигрантов в год казались надуманными при прежнем уровне финансирования. Этот всплеск расходов может позволить Трампу значительно приблизиться к достижению этой цели. В отличие от положений о социальной защите, эти меры не вызывают разногласий среди республиканцев и, скорее всего, станут законом, несмотря на разногласия между Палатой представителей и Сенатом.
Каждый президент имеет право реализовывать программу, за которую он боролся во время предвыборной кампании. И в случае с Трампом, в частности, лучше, чтобы он делал это через официальные каналы, а не пытался управлять с помощью исполнительных действий и бросать вызов судебной системе, когда она отвергает его попытки захватить власть. Тем не менее ни один серьёзный сторонник «Билля о бюджетных полномочиях» не станет оспаривать его химерическое уродство. Большинство налоговых реформ направлены на упрощение налогового кодекса; «Билль о бюджетных полномочиях» значительно усложняет правила, чтобы выполнить предвыборные обещания мистера Трампа и заставить неохотно голосующих за него республиканцев в Конгрессе проголосовать за него.
Республиканская партия, которая проповедует финансовую дисциплину, когда не у власти, и безрассудно тратит деньги, когда у власти, закрывает глаза на растущий дефицит бюджета в то время, когда процентные ставки и инфляционные риски высоки. Потеря медицинской страховки для миллионов американцев станет не только потерей для тех, кого это коснётся, но и тяжким бременем для любого кандидата от Республиканской партии, который сменит Трампа в 2028 году (которому также придётся объяснять надвигающуюся неплатёжеспособность американских социальных программ).
Летняя лихорадка
Лихорадочные попытки протолкнуть законопроект через Конгресс до Четвертого июля намекают на его недостатки и несоответствия. Руководство Республиканской партии продолжало предлагать новые стимулы колеблющимся сенаторам, но им отвечали, что эти взятки нарушают правила Сената. Некоторые законодатели хотели сделать законопроект менее регрессивным, смягчив сокращение программы Medicaid; другие хотели сделать его более регрессивным, увеличив вычет для SALT. Звучали жалобы как на то, что «зелёные» субсидии сокращаются слишком быстро, так и на то, что они сокращаются недостаточно быстро.
Рикардо Томас/The Economist
Маск, крупнейший спонсор республиканцев на прошлогодних выборах, заявил, что его приводит в ужас расточительность законопроекта. Он пообещал создать новую политическую организацию, если законопроект будет принят, — «Партию Америки», — чтобы попытаться сместить республиканцев, проголосовавших за него. Мистер Трамп был настолько взбешён тем, что Том Тиллис, один из трёх сенаторов-республиканцев, проголосовавших против законопроекта, выступил против него, что пригрозил выдвинуть против него кандидата на праймериз на следующих выборах, после чего мистер Тиллис объявил, что не будет переизбираться. Из-за гроз, то ли посланных свыше, то ли просто по воле случая, несколько конгрессменов не смогли вылететь в Вашингтон, чтобы проголосовать за законопроект, и им пришлось в спешке пересекать страну на машине.
Такое лихорадочное маневрирование вполне объяснимо, ведь Конгресс должен одобрить какой-нибудь налоговый законопроект, если он не хочет повышать налоги для избирателей после истечения срока действия TCJA в конце года. Но есть много способов добиться этого, и республиканцы выбрали, пожалуй, самый опрометчивый из возможных. Старая поговорка о банкротстве гласит, что оно наступает медленно, а потом внезапно. Рынки облигаций не паникуют — статус доллара как мировой резервной валюты помогает предотвратить такой кризис. Но через десять лет всё может измениться. Когда будут писать историю о том, что пошло не так, можно ожидать, что одна или две главы будут посвящены огромному, зловещему гиганту BBB.
По материалам The Economist
