В первые месяцы своего возвращения на пост президента США Дональд Трамп угрожал применить военную силу, чтобы захватить Гренландию и Панамский канал, предположил, что Соединённые Штаты могут стать владельцами Газы после изгнания двух миллионов палестинцев, и потребовал, чтобы Украина уступила территорию России в обмен на прекращение огня. Эти действия и заявления могут показаться лишь несколькими примерами типичного для Трампа широкого и гиперболического хвастовства. Но на самом деле все они являются частью единого плана по подрыву давнего принципа международного права, согласно которому государствам запрещено угрожать другим государствам или применять военную силу для разрешения споров.
Рисунок Анна Сорокина/Foreign affairs
До XX века теоретики права считали, что страны могут не только вести войну, чтобы захватить чужие земли и ресурсы, но и что в некоторых обстоятельствах они должны это делать. Война считалась законным способом защиты национальных прав и разрешения споров между государствами. Всё изменилось в 1928 году, когда почти все страны мира присоединились к Пакту Бриана — Келлога, согласившись с тем, что агрессивные войны должны быть незаконными, а территориальные завоевания — запрещены. Устав ООН 1945 года подтвердил и расширил это обязательство, заложив в его основу запрет на «угрозу силой или её применение против территориальной целостности или политической независимости другого государства». Обнаружив, что простого согласия на запрет войны недостаточно, государства пошли на беспрецедентные меры, чтобы создать механизмы и институты, которые закрепили бы это важнейшее правило, что привело к установлению нового правового порядка, в котором экономические инструменты преобладали над военной мощью в обеспечении мира.
В результате войны между государствами стали происходить гораздо реже. За 65 лет, прошедших после окончания Второй мировой войны, количество территорий, ежегодно завоёвываемых иностранными государствами, сократилось до менее чем шести процентов от того, что было чуть более века назад, когда мир впервые объявил войну вне закона. С 1945 года по сегодняшний день количество стран утроилось, поскольку государства больше не боялись, что их поглотят более могущественные соседи. Страны стали свободнее торговать друг с другом, зная, что накопленные ими богатства с меньшей вероятностью будут разграблены другими государствами. Мир стал более мирным и процветающим.
Влияние запрета на применение силы уже несколько ослабло к моменту возвращения Трампа к власти. В 2003 году Соединённые Штаты вторглись в Ирак, оправдывая войну тем, что у Ирака было оружие массового поражения, которым он не обладал; Китай в течение последнего десятилетия строил военные базы в спорных районах Южно-Китайского моря; а полномасштабное начало конфликта России и Украины в 2022 году привело к крупнейшей сухопутной операции в Европе со времён Второй мировой войны. Но Трамп разрушает то, что осталось от нормы, запрещающей применение силы. До сих пор Соединённые Штаты играли важную, хотя и несовершенную, роль в поддержании и защите послевоенного правового порядка. Устойчивость этого порядка зависела не столько от полного соблюдения международного права, сколько от общих ожиданий в отношении поведения других стран: даже если страна сама не придерживалась запрета на применение силы, установленного Уставом ООН, она знала, что нарушение этой нормы, скорее всего, вызовет осуждение, санкции и, возможно, даже законное вмешательство со стороны Соединённых Штатов и их союзников.
Теперь этого ожидания больше нет. Трамп не просто отказывается от традиционной роли Соединённых Штатов в защите запрета на войну и, соответственно, на завоевания. Похоже, он хочет чего-то большего: вернуть войну или её угрозу в качестве основного способа, с помощью которого государства разрешают свои разногласия и добиваются экономической выгоды. Другие страны уже признают, что нормы изменились. Премьер-министр Израиля Биньямин Нетаньяху, похоже, поддержал рассуждения Трампа о Газе, а Панама решила успокоить американского президента, согласившись на депортацию непанамцев и подписав соглашение, позволяющее Соединённым Штатам размещать военный персонал вдоль Панамского канала. На фоне угроз Трампа позволить президенту России Владимиру Путину провести референдумы в частях Украины Киев подписал с Вашингтоном соглашение, предоставляющее Соединённым Штатам доступ к его богатым минеральным ресурсам. Если не принять меры, ослабление запрета на применение силы вернёт геополитику к неприкрытому соперничеству военных держав. Последствия будут серьёзными: глобальная гонка вооружений, возобновление захватнических войн, сокращение торговли и крах сотрудничества, необходимого для противостояния общим глобальным угрозам.
ЗАКРЕПЛЕНИЕ ВОЕННЫХ ДЕЙСТВИЙ
На протяжении веков до Первой мировой войны война была юридически признанным средством разрешения споров между государствами. Начало войны не означало краха международного порядка — это и был порядок. В отсутствие мирового суда, который мог бы разрешать международные конфликты, суверенные государства имели право отстаивать свои права так, как считали нужным, — а именно, объявляя войну. Государства излагали свои юридические обоснования для нападения на другие государства в «военных манифестах». Любое юридическое нарушение могло служить законным основанием для применения военной силы: материальный ущерб, например, повреждение кораблей; неоплаченные долги; нарушение договоров и, конечно же, самооборона. Как писал голландский философ и юрист XVII века Гуго Гроций, которого часто называют «отцом международного права», в «Комментариях к праву войны и мира», «война считается „справедливой“, если она направлена на осуществление права».
Гуго Гроций. Большая Российская Энциклопедия
Поскольку война рассматривалась как средство защиты прав, международное право признавало право на завоевание. Земля и имущество могли быть конфискованы для устранения несправедливости, которая послужила причиной конфликта. «Захватывая приз или добычу, — объяснял Гроций, — государства получают [в результате войны] то, что принадлежит им по праву». Конечно, державы часто претендовали на то, что не принадлежало им по праву. Но поскольку не существовало верховной власти, которая могла бы судить о законности войн, международная система фактически предполагала, что каждое завоевание было справедливым. Сила была правом. Например, когда Соединённые Штаты начали войну против Мексики в 1846 году, основным юридическим обоснованием были невыплаченные Мексикой долги. В обмен на прекращение военной кампании Соединённые Штаты вынудили Мексику подписать договор, по которому она уступила 525 000 квадратных миль территории, ставшей американским Юго-Западом, в обмен на 15 миллионов долларов и списание долгов.
Такой исход был далеко не уникальным. Государства часто прибегали к так называемой «дипломатии канонерок» — использованию военных угроз для продвижения политических или экономических требований — чтобы заставить более слабые страны подписать неравноправные договоры. Если государство имеет право вести войну в защиту своих прав, то оно имеет право и угрожать войной в защиту этих прав. В начале 1854 года коммодор ВМС США Мэтью Перри продемонстрировал эту логику, когда вошёл в залив Эдо (ныне Токийский залив) с флотилией американских военных кораблей. Он заявил, что Соединённые Штаты имеют законное право торговать с Японией, и дал понять, что если Япония не согласится открыть свои порты, он сделает это с помощью военной силы. Давление сработало: 31 марта 1854 года две страны подписали Канагавский договор, который открыл два японских порта для американских кораблей.
Поскольку война была способом, с помощью которого государства отстаивали свои законные права, ведение войны было средством обеспечения правопорядка, а не преступлением. Когда Наполеон проиграл войну Шестой коалиции в 1814 году, европейские державы, победившие его, не заключили его в тюрьму как военного преступника. Вместо этого его отправили на остров Эльба, где ему было позволено сохранить титул императора и править островом как суверен. Даже после того, как он вернулся в континентальную Европу и снова потерпел поражение в битве при Ватерлоо, его последующее изгнание на остров Святой Елены в Южной Атлантике не было уголовным наказанием. Это была превентивная мера — своего рода карантин, — призванная помешать ему снова развязать войну в Европе.
Государства не только обладали правом завоевывать территории других стран, прибегать к «дипломатии канонерок» и пользоваться иммунитетом от уголовного преследования за ведение войны, но и были обязаны соблюдать строгую беспристрастность по отношению к воюющим сторонам. Нейтральные государства не могли вводить санкции против воюющих сторон. Если бы они это сделали, то вмешались бы в попытки воюющих сторон отстоять свои законные права; если бы государство нарушило этот принцип нейтралитета, это стало бы законным поводом для войны против него. Завоевание было законным, но введение экономических санкций против воюющих сторон — нет.
При таком правовом порядке, существовавшем до начала XX века, могущественные государства свободно прибегали к войне, чтобы отстоять свои интересы, а более слабые государства были вынуждены подчиняться или рисковали быть уничтоженными, что приводило к почти постоянным конфликтам. Поскольку завоевания не были запрещены, национальные границы регулярно менялись насильственным путём, а империи расширялись силой, закрепляя глобальное неравенство. Торговые пути открывались, а затем контролировались с помощью пушек, а колониальные владения завоёвывались и терялись, как убытки в судебном процессе. Мировая экономика оставалась в упадке из-за постоянной угрозы войны.
ОТ ВОЙНЫ К МИРУ
Однако Первая мировая война принесла на поле боя новые разрушительные технологии, и её последствия превзошли разрушения предыдущих войн. В итоге в войну вступило более 20 стран, и, по оценкам, погибло 20 миллионов человек, примерно половина из них — мирные жители. Когда убийства прекратились, начались отчаянные поиски способа предотвратить повторение такой катастрофы. Лига Наций, основанная в 1920 году для сохранения мира посредством коллективной безопасности, предлагала один из вариантов решения проблемы. Но Сенат США, опасаясь, что его втянут в европейские войны, заблокировал вступление Соединённых Штатов в Лигу, что ослабило принудительную силу международной организации.
Примерно в то же время появилась новая, более смелая идея: полностью запретить войну. В конце 1927 года госсекретарь США Фрэнк Келлог предложил премьер-министру Франции Аристиду Бриану заключить глобальный договор, формализующий эту концепцию. Менее чем за год так называемый Пакт Бриана — Келлога 1928 года, официально названный «Всеобщий договор об отказе от войны как инструмента национальной политики», — подписали 58 государств, что составляло подавляющее большинство стран мира в то время. Установив принцип, согласно которому агрессивная война является незаконной, стороны согласились «осуждать обращение к войне как к средству разрешения международных противоречий и воздерживаться от неё как от инструмента национальной политики в их отношениях друг с другом» и обязались разрешать любые споры между ними «мирными средствами».
96 лет (24 июля 1929 г.) со дня вступления в силу Парижского пакта (пакт Бриана-Келлога) - Договора об отказе от войны в качестве орудия национальной политики
Поскольку пакт не смог предотвратить Вторую мировую войну, его часто высмеивали как наивный и неэффективный. Но на самом деле он запустил процесс, который привёл к возникновению современного международного правопорядка. Авторы пакта, несмотря на все свои амбиции, не смогли оценить масштаб того, что они сделали. Как только война была объявлена вне закона, почти все аспекты международного права пришлось переосмыслить. Когда Япония вторглась в Маньчжурию в 1931 году, госсекретарю США Генри Стимсону потребовался год, чтобы сформулировать ответ, соответствующий принципам пакта. Стимсон решил, что Соединённые Штаты откажутся признавать право Японии на земли, которые она незаконно захватила, и вскоре члены Лиги Наций последовали его примеру. Этот новый принцип непризнания, ныне известный как доктрина Стимсона, стал поворотным моментом. Завоевания, которые когда-то считались законными, больше не признавались. И даже если бы Япония смогла заставить Китай подписать договор о передаче японцам незаконно захваченных земель, это соглашение не было бы признано законным. Дипломатия канонерок больше не будет приводить к возникновению действительных договорных обязательств.
Хотя Германия и Япония — обе стороны, подписавшие пакт Бриана — Келлога, — нарушили его, развязав Вторую мировую войну, в конечном итоге они столкнулись с её последствиями: они потеряли все территории, которые завоевали силой, а их лидеры предстали перед судом за военные преступления. В первом пункте обвинительного заключения Нюрнбергского процесса говорилось, что «агрессивная война, подготовленная нацистскими заговорщиками... была заранее спланирована в нарушение условий пакта Бриана — Келлога 1928 года».
Принципы пакта также изменили другие аспекты международного права. Генеральный прокурор США Роберт Джексон защищал Закон о ленд-лизе 1941 года, который позволял Соединённым Штатам поставлять оружие странам, сражавшимся с нацистской Германией, без официального объявления войны, отмечая, что пакт Бриана — Келлога изменил законы, регулирующие нейтралитет. Поскольку подписавшие пакт стороны согласились «отказаться от войны как инструмента политики», Джексон объяснил, что «государство, которое вступило в войну в нарушение своих обязательств, не имеет права на равное отношение со стороны других государств». Нейтралитет больше не требовал, чтобы государства оставались полностью беспристрастными перед лицом агрессии.
Другими словами, в 1928 году нормы начали меняться. Но мировые лидеры осознали, что идеалов недостаточно. Им нужны были новые правовые нормы и институты, чтобы придать этим идеалам силу. После Второй мировой войны государства-победители основали Организацию Объединённых Наций, чтобы закрепить революцию, начатую Пактом Бриана — Келлога. В Уставе ООН государствам запрещено «угрожать силой или применять силу против территориальной целостности или политической независимости любого государства». Договоры, подписанные под принуждением, стали формально недействительными, нейтралитет больше не требовал беспристрастности, а лидеры, совершавшие агрессивные военные действия, могли быть привлечены к уголовной ответственности.
Этот сдвиг, инициированный Соединёнными Штатами, ознаменовал собой одно из самых глубоких правовых преобразований в мировой истории. В течение почти восьми десятилетий после вступления в силу Устава ООН межгосударственные войны и территориальные завоевания, которые на протяжении веков формировали и переформировывали национальные границы, стали редкостью. С 1945 года великие державы не вели открытых войн друг против друга, и ни одно государство — член ООН не прекратило своё существование в результате завоевания. Конфликты, конечно, не исчезли, но стали гораздо менее распространёнными. За столетие, предшествовавшее Второй мировой войне, было совершено более 150 успешных территориальных захватов; в последующие десятилетия их было меньше десяти.
Некоторые аналитики связывают послевоенный мир с ядерным сдерживанием, другие - с распространением демократии, а третьи - с ростом мировой торговли. Но эти интерпретации не в состоянии объяснить важность решения объявить войну вне закона. Например, когда иракский лидер Саддам Хусейн вторгся в Кувейт в августе 1990 года, нарушив Устав ООН, Совет Безопасности ООН потребовал немедленного вывода иракских войск. Когда они этого не сделали, Совет Безопасности уполномочил другие страны «использовать все необходимые средства» для «восстановления международного мира и безопасности». Затем Соединённые Штаты возглавили международную военную коалицию, которая изгнала иракские войска из Кувейта. Наблюдавшие за этим государства поняли, что нарушение запрета на применение силы влечёт за собой последствия. Закон повлиял на поведение штатов не потому, что они решили ему следовать. Он повлиял на их поведение, потому что изменил их ожидания в отношении реакции других штатов, особенно Соединённых Штатов.
Запрет на территориальные завоевания также изменил способы, с помощью которых страны могли накапливать богатство. До введения этого правила способность государств накапливать богатство часто зависела от того, сколько территорий, ресурсов и концессий они могли захватить у других стран. Война и завоевания считались путями к процветанию. Устранив право на завоевания, послевоенный правовой порядок вынудил государства стремиться к экономическому росту мирными средствами, в первую очередь за счёт торговли. Расширение торговли и запрет на войны шли рука об руку, поскольку государства больше не могли обогащаться за счёт завоеваний. Вместо этого им пришлось полагаться на экономическое сотрудничество, рыночную конкуренцию и свободное перемещение товаров и капитала.
Великие державы, которые полагались на дипломатию канонерок для навязывания своей воли, тем временем вынуждены были заменить ее дипломатией чековых книжек. Экономические и дипломатические санкции заменили войну в качестве основного средства обеспечения соблюдения международного права. По мере того как государства становились все более экономически взаимозависимыми, они разрабатывали все более изощренные способы “отстранения”, или исключения государств из выгод международного сотрудничества. Одним из таких инструментов стали торговые санкции, которые стали ключевым способом реагирования государств на широкий спектр незаконных действий, таких как нарушения прав человека, поддержка терроризма или агрессивные войны. В 1945 году импорт и экспорт составляли лишь около 10% мирового ВВП; к 2023 году они составляли 58%. Появились десятки тысяч международных организаций и более 250 000 договоров, призванных регулировать этот беспрецедентный уровень взаимозависимости. Угроза быть исключённым из международного сотрудничества становилась всё более реальной.
Благодаря значительной доле в мировом ВВП и статусу доллара США как мировой резервной валюты Соединённые Штаты получили чрезвычайную власть для обеспечения соблюдения правил. Для большинства государств поддержание хороших отношений с Соединёнными Штатами было финансовым императивом. Роль Вашингтона в поддержании послевоенного правового порядка была далека от идеала: война США во Вьетнаме, вторжение в Ирак в 2003 году и многолетняя кампания по борьбе с терроризмом на Ближнем Востоке — всё это основывалось на чрезмерно широких заявлениях о самообороне. Но Соединённые Штаты не нарушали основополагающий запрет на территориальные завоевания и сыграли решающую роль в поддержании системы, пообещав защищать европейские государства, вступившие в НАТО, и американские страны, подписавшие Рио-де-Жанейрский договор, а также Австралию, Японию, Новую Зеландию, Филиппины, Южную Корею и Таиланд, если кто-либо из них подвергнется незаконному нападению. Решение Вашингтона возглавить борьбу против вторжения Ирака в Кувейт ясно показало, что если государство попытается завоевать другое государство, оно вполне может столкнуться с сопротивлением под руководством США — даже если у Соединённых Штатов не было договорных обязательств по реагированию. Эта несовершенная, но функциональная система сдерживала крупные конфликты и гарантировала, что взаимосвязанному миру, несмотря на всю его напряжённость, не грозит бесконтрольное насилие. Государства могли строить более процветающие экономики, не опасаясь, что более мощная военная держава завоюет их или заставит заключить неравноправные договоры, чтобы поделить добычу.
ПРАВОВАЯ ОПАСНОСТЬ
Возможно, всё это вот-вот изменится. Предыдущие администрации США можно осуждать за их лицемерие. Но готовность администрации Трампа полностью отказаться от запрета на войну гораздо опаснее. Сама идея о том, что Соединённые Штаты могут силой захватить Канаду, Гренландию или Панамский канал или, что они могут претендовать на владение Газой, — это не просто реализм или новая форма транзакционной политики, основанной на сделках. Это возврат к более ранней эпохе, когда сила была правом. Риторика и действия Трампа возрождают идею, существовавшую до Келлога-Бриана, о том, что угроза войны или территориальное завоевание — это законный способ разрешения споров и принуждения других государств к уступкам.
Помимо угроз собственных завоеваний, администрация Трампа, похоже, готова отказаться от защиты права других государств на то, чтобы их не завоевывали. В апреле, пригрозив прекратить военную помощь Украине, Трамп предупредил Владимира Зеленского, что, если тот не согласится на мирный план, предложенный США, который, по данным Financial Times, может привести к передаче России 20% территории Украины, он «потеряет [свою] страну целиком». Трамп уже возродил «дипломатию канонерок», используя угрозу применения силы, чтобы заставить другие страны подписывать договоры на его условиях, военные угрозы помогли добиться уступок от Канады и Мексики. Тарифная политика Трампа также подрывает запрет на завоевания, ослабляя силу экономических санкций как инструмента правоприменения. Санкции наиболее эффективны, если применяются редко и в ответ на явные нарушения международного права. Введение 25-процентных пошлин на другие страны по прихоти, как это сделал Трамп в отношении Канады и Мексики, ослабляет влияние экономических санкций на наказание за реальное незаконное поведение.
Трамп напрямую выступил против силы санкций как механизма принуждения к исполнению, когда подписал указ, угрожающий санкциями судьям и юристам, связанным с Международным уголовным судом. Этот шаг превратил инструмент обеспечения соблюдения международного права в оружие для его подрыва. В более широком смысле, разрушая взаимозависимость государств, изоляционистская экономическая политика, которую проводит Трамп, ослабляет способность других государств наказывать за нарушения международного права, оставляя им лишь выбор между применением военной силы или допущением бесконтрольных нарушений.
Различные риторические выпады Трампа и изменения в его политике могут показаться хаотичными. Но все они являются частью более масштабной попытки разрушить послевоенный правовой порядок. Это нападение особенно опасно, потому что оно осуществляется страной, которая создала и, пусть и с недостатками, поддерживала эту систему. Трамп может не выполнить все свои угрозы: некоторые из них могут быть заблокированы судами или внутренней политической оппозицией, а другие лидеры могут не сразу последовать его примеру. Но сами по себе его угрозы опасно подрывают ряд предположений о поведении, сдержанности и последствиях, которые поддерживают запрет на завоевания.
Эти предположения — вера в то, что большинство государств в большинстве случаев будут вести себя так, как будто правила имеют значение, — позволяют более слабым государствам строить долгосрочные планы, инвесторам вкладывать капитал за рубежом, а правительствам коллективно реагировать на нарушения закона. Если самое могущественное государство в мире может безнаказанно пренебрегать устоявшимися ожиданиями, другие, скорее всего, почувствуют, что могут сделать то же самое. И как только государства перестанут ожидать, что друг от друга будут поступать по правилам, система, которая зависела от этих ожиданий, начнёт рушиться — не сразу, а постепенно, пока не развалится окончательно.
ПРАВИЛЬНАЯ БОРЬБА
Если запрет на применение силы будет отменён, Путин, Трамп и председатель КНР Си Цзиньпин вполне могут договориться о том, чтобы просто разделить мир на сферы влияния. Тогда их страны смогут свободно манипулировать государствами в своих сферах влияния, добиваясь уступок от менее могущественных в обмен на защиту. Хотя такой мир, возможно, будет относительно спокойным, он также будет гораздо менее свободным. Более вероятно, что те непрекращающиеся конфликты, которые были запрещены войной, вернутся, и мы получим мир, в котором, по знаменитым словам Фукидида, «сильные делают, что могут, а слабые терпят, что должны».
Есть и другой возможный путь, но он потребует смелости и быстрых действий. В 2022 году 142 страны присоединились к Соединённым Штатам в поддержке резолюции Генеральной Ассамблеи ООН, осуждающей попытку России присоеденить территорию Украины как незаконную. Эти другие государства могли бы объединить усилия, чтобы подтвердить запрет на территориальные завоевания, не полагаясь на Соединённые Штаты как на главного гаранта. Есть некоторые признаки того, что Европа намерена заполнить пробел, образовавшийся после ухода Соединённых Штатов. После провальной мартовской встречи в Белом доме, на которой Трамп и вице-президент Джейд Ванс принизили Зеленского и, по-видимому, пригрозили бросить Украину, Европа сплотилась, чтобы поддержать право Украины на суверенитет. Премьер-министр Великобритании Кир Стармер пообещал, что европейские страны увеличат свои военные расходы и соберут «коалицию желающих» для защиты Украины, а председатель Европейской комиссии Урсула фон дер Ляйен заявила, что Европейский союз представит план поддержки страны.
Но Европа не может занять место Соединённых Штатов в качестве мирового полицейского. Она не может собрать необходимую военную мощь, экономическое влияние и политическое единство. Даже если бы это было возможно, было бы ошибкой со стороны мира чрезмерно полагаться на другого игрока. Любая серьёзная попытка обеспечить соблюдение запрета на применение силы не может быть предпринята без признания проблем в системе, которая его обеспечивала. Когда была создана ООН, пять могущественных стран — Китай, Франция, Советский Союз, Великобритания и Соединённые Штаты — обеспечили себе привилегированное положение постоянных членов Совета Безопасности с правом вето на любые принудительные действия ООН. А подавляющее доминирующее положение Соединённых Штатов в мире означало, что, когда Вашингтон нарушал правила — например, вторгся в Ирак в 2003 году, — никто не мог призвать его к ответу.
Американский солдат, охраняющий отель «Палестина», Багдад, Ирак, ноябрь 2003 г. Дамир Саголь/Reuters
Эти недостатки привели к тому, что правовой порядок, запрещающий применение силы, утратил легитимность, особенно в глазах государств глобального Юга. Это недоверие означает, что некоторые страны могут не осознавать ценность того, что они потеряют, когда Трамп отменит этот запрет. Публичное признание недостатков послевоенного правового порядка и того, что его защитники часто не соответствуют собственным идеалам, является важным первым шагом на пути к созданию более надёжного правового порядка. Сохранение запрета на применение силы потребует переосмысления международных институтов: обновлённая система обеспечения международного мира и безопасности должна дать возможность большему числу государств разделить ответственность за соблюдение правовых норм, сделав их более легитимными и устойчивыми к внутренним изменениям в любой отдельно взятой стране.
Странам среднего и малого размера необходимо формировать широкие коалиции для защиты запрета на применение силы. Многие аналитики считают, что относительный мир, который преобладал в течение 80 лет, никогда бы не сохранился без главного, могущественного государства-гаранта. Но эта точка зрения недооценивает реальную силу, которой могут обладать государства, когда они действуют сообща. В качестве примера можно привести Европейский союз: ни одно из 27 государств-членов не обладает большой властью само по себе, но вместе они представляют собой силу.
Генеральная Ассамблея ООН, в которой все 193 государства-члена имеют равный голос, должна играть ведущую роль. В настоящее время у этого органа нет полномочий Совета Безопасности, но как орган, ответственный за поддержание международного мира и безопасности, он может использовать больше полномочий для обеспечения соблюдения запрета на применение силы, закреплённого в уставе. Недавняя реформа, известная как «инициатива вето», показывает, что он может делать больше. Эта процедура, созданная после начала конфликта России и Украины, позволяет передать любую резолюцию Совета Безопасности, на которую наложено вето, на рассмотрение Генеральной Ассамблеи. Резолюции Генеральной Ассамблеи, принятые в соответствии с этим положением, предоставили государствам правовую поддержку для координации санкций против России и предоставления Украине оружия и финансовой поддержки. Они также привели к созданию международного реестра ущерба, чтобы подготовить почву для послевоенных репараций.
Государствам также следует работать в рамках региональных или отраслевых коалиций для достижения общих целей. Члены так называемой Гаагской группы — Боливия, Колумбия, Куба, Гондурас, Малайзия, Намибия, Сенегал и Южная Африка — работают над исполнением решений Международного суда и Международного уголовного суда по поводу войны в Газе. В мае министры иностранных дел Африканского союза и Европейского союза пообещали укрепить партнёрство в вопросах мира, безопасности и экономики, что стало потенциальной отправной точкой для создания мирной коалиции, не зависящей от Соединённых Штатов.
Официально Совет Безопасности ООН в настоящее время является единственным органом, который может дать разрешение государствам на ведение войны для обеспечения соблюдения закона. Но ничто не мешает странам создать «совет по изгнанию» — организацию, которая будет санкционировать совместные действия против государств, нарушающих запрет на применение силы или другие важнейшие международные законы. Санкции не всегда успешно сдерживают незаконное поведение, отчасти потому, что их координация на разовой основе происходит медленно и непредсказуемо. Но если государства будут последовательно работать сообща, чтобы автоматически координировать реакцию на определённые незаконные действия, они смогут сделать этот инструмент гораздо более эффективным.
Прежде всего, обеспечение запрета на применение силы зависит от того, насколько государства осознают, сколько хорошего он принёс, как трудно было его установить и какой хаос может воцариться, если он исчезнет. Если страны отреагируют на отказ Соединённых Штатов от их правоприменительной роли созданием новых институтов, которые займут их место, это станет мощным сигналом. Американские лидеры могут утверждать, что сила права, но они будут в меньшинстве, и такая позиция их изолирует. Если, например, Вашингтон осуществит свою угрозу захватить Панамский канал, государства могут скоординироваться и изгнать Соединённые Штаты с помощью экономических санкций и дипломатических мер или даже отозвав разрешение на размещение американских баз на своих территориях. Демонстрация того, что другие страны готовы и способны объединиться, чтобы заставить Соединённые Штаты заплатить за нарушение закона, поможет компенсировать серьёзный ущерб, нанесённый администрацией Трампа, и подтвердит, что более широкий круг стран может играть более равноправную роль в формировании и обеспечении соблюдения международного права.
Приход Трампа — не единственная угроза запрету на применение силы. Китай и Россия стремятся изменить международные нормы в соответствии со своими интересами. Но если бы больше государств взяли на себя коллективную ответственность за соблюдение основных правил международной системы, этим странам тоже пришлось бы обратить на это внимание. Далеко не очевидно, что такие страны, как Франция, Германия и Великобритания, привыкшие диктовать условия глобального взаимодействия, будут готовы поделиться этой властью. Также неясно, смогут ли страны, долгое время исключённые из процесса принятия глобальных решений, в будущем доверять международному правопорядку, основанному на запрете применения силы. Но поддержка такого порядка критически важна. Игра на противоречиях между Китаем, Россией и Соединёнными Штатами может показаться краткосрочным преимуществом для развивающихся стран, но в долгосрочной перспективе эти страны рискуют стать разменной монетой в соперничестве великих держав, не имея возможности направлять или контролировать своё собственное будущее.
Система, которая сохраняла относительный мир и процветание на протяжении почти восьми десятилетий, не является самодостаточной. Её необходимо решительно защищать. После начала Второй мировой войны американские политики осознали, что неспособность установить прочный послевоенный порядок после Первой мировой войны посеяла семена будущего хаоса. Урок истории заключается в том, что ждать, пока минует момент кризиса, чтобы начать планировать будущее — это путь к провалу. Подобно тому, как политики в 1940-х годах стремились установить прочный мир после хаоса войны, сегодняшние лидеры должны создавать институты, союзы и стратегии для обеспечения мира, а не сидеть сложа руки и наблюдать, как Трамп переводит часы назад.
По материалам Foreign Affairs
